小区物业管理的制度框架

　随着住房制度改革的日益推进，工作单位不再分配住房，人们居住与工作逐渐分离，开始自己购买住房，单位也从住房物业管理撤出。这时，新的问题出现了，居住小区的物业到底应该由谁管理？居住小区公共部位的所有权和营业所得到底应该属于谁所有？物业服务应该收多少费用？应该以何种方式提供？

　　由于各个方面事先都没有想到会有这些问题，缺乏明确的规范，一时之间，小区物业管理陷入了困境。对于开发商和物业管理公司来说，住房制度改革意味着巨大的商机，对于业主来说，终于拥有了自己的住宅，感到由衷的高兴，但高兴之余却发现，物业管理原来有着那么多的烦恼和冲突，有的甚至还因此而陷入了暴力冲突。

　　小区物业管理的问题引起了中央政府有关部门的注意。为了改变小区物业管理无章可循的混乱局面，1999年4月开始，建设部房地产行政管理部门就开始组织起草《物业管理条例》，草案于2002年10月16日在人民日报、法制日报等发布，各大新闻网站纷纷转发，向社会公开征求意见，共收到建议4000余条，其中部分意见被采纳。2003年5月28日国务院常务会议原则通过《物业管理条例》，经过进一步修改之后，2003年6月19日正式公布，并于2003年9月1日正式实施。

　　《物业管理条例》的出台，应该说是非常及时的，其开门立法的方式对行政法规来说也是空前的。它规范了房地产开发商、前期物业管理公司、新聘物业管理公司和业主、业主委员会以及居委会等各个方面的关系，很多人认为，这一条例结束了中国物业管理行业无法可依的局面，针对性地解决了小区物业管理领域的很多难题： 

　　明确了物业管理权属于业主大会，业主委员会是业主大会的执行机构，物业管理公司是应聘提供物业管理服务的企业，不拥有物业管理权。这杜绝了物业管理公司和开发商利用业主委员会为自己牟取利益的可能性，也在一定程度上杜绝了其通过物业管理权界限不明确而牟取利益的可能性。

　　规范了业主与房地产开发商、前期物业管理公司的关系，规范了前期物业管理，要求开发商制定业主临时公约并告知物业买受人，开发商必须与物业管理公司签约进行前期物业管理，该合同到业主委员会签订的新的物业管理合同生效之日终止。

　　明确小区公共建筑和公用设施的所有权归全体业主所有，物业管理企业无权改变公共建筑和公用设施的用途。单个业主和物业管理公司不得擅自占用、挖掘物业管理区域内的道路、场地。利用物业共用部位、共用设施设备进行经营活动，必须由业主、业主大会的同意，其所得收入归全体业主所有和使用。擅自处置，房地产行政主管部门可以罚款5－20万元。

　　明确了业主交纳物业管理费的法律责任。如果业主拒不交纳物业服务费用，业主委员会督促其限期缴纳，若仍不缴纳，物业管理企业可以向人民法院提起诉讼。这有利于解决有些业主搭便车消费物业服务的问题，有利于维护全体业主的利益。

　　明确供水、供电、供气、供热等公用事业单位直接向最终用户收费。这杜绝了公用事业单位利用垄断地位转嫁收费成本、专家公用事业维护成本的机会。否则物业管理企业很可能不得不用物业管理费用来弥补垄断企业代收费用，实际上变相提高了垄断性公共服务的收费价格。

　　确定物业管理公司是业主大会聘任的物业服务企业，业主可以通过法定程序来选聘、解聘物业管理企业，并且被解聘的物业管理公司不能赖着不走，也不能霸占小区物业的任何资料，包括建设单位在前期物业管理期间向物业管理公司移交的有关资料，如竣工总平面图，单体建筑、结构、设备竣工图，配套设施、地下管网工程竣工图等。这些资料属于业主资产的有机组成部分，物业管理公司不得占为己有。如果物业管理公司不移交相关资料，行政主管部门可以要求限期移交，逾期不交，则给与1－10万元的罚款。

　　这些规定都具有很强的针对性，熟悉内情的人都知道，这都是最近几年里小区物业管理纠纷和冲突的经验教训积累，有些条文甚至是业主用自己的血泪维权换来的。不过，从整体来看，新颁布的物业管理条例还是存在各方面的问题：

　　最大的问题，表现在《物业管理条例》的制定，实际上是违反《立法法》的。《物业管理条例》实际上包含两个部分内容，一是业主大会及其业主委员会组织法，二是物业管理办法。前者涉及基层群众自主治理，后者涉及公民的民事基本制度。《立法法》第八条规定，基层群众自治制度、民事基本制度只能制定法律。《立法法》还规定，诉讼和仲裁制度只能制定法律，制定法律的权限归全国人大及其常委会。但《物业管理条例》却规定，业主不按期缴纳物业管理费，物业管理公司可以向法院提起诉讼。业主的确需要按照业主公约和物业管理合同按时缴纳物业管理费，并且物业管理公司也可以按照全国人大及其常委会制定的民法、民事诉讼法和合同法等来提起民事诉讼，但物业管理条例作为行政法规来规定有关诉讼制度的内容，却是违反《立法法》的。《物业管理条例》还规定了业主委员会与居委会之间的关系，这些内容也属于基层群众自治制度的范畴，应该由全国人大及其常委会制定法律。

　　由行政部门来制定基层群众自治制度，由行政部门制定物业管理的民事基本制度，往往导致行政部门制约基层群众自治权利，也导致行政权力利用自己制定法规的机会来不当干涉公民的民事权利行为，并且在设计具体规定的时候明显带有有利于行政管理和既得利益集团的色彩。这表现在如下方面：

　　有关物业管理的定义有利于行政部门和物业管理公司。物业管理是物业所有人对自己的物业进行管理，聘请物业管理公司进行管理，只是其中的一种方式。但是物业管理条例规定，物业管理是指“业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动”。这就在法规上排除了业主自己对自己的物业进行管理的可能性。这对于劳动力比较富裕但货币收入不高的小区来说是不公平的，因为他们也必须用珍贵的货币收入去聘请物业管理公司，而不能选择亲自管理。这就好像由行政法规规定所有的公民必须把自己买的菜交给饭店加工、所有的汽车司机必须把汽车交给汽车美容公司洗车一样，显然是荒唐的规定。

　　物业管理的定义有利于物业管理公司，而且也使得房地产行政主管部门在物业管理过程中获得了额外的权力，这表现在：物业管理是业主自主治理的活动，业主大会及其业主委员会是业主自主治理的组织，这样的组织应该在民政部门的指导下成立并开展活动，而不应该由房地产行政主管部门指导，否则业主的权利有可能受房地产行政主管部门行政权力的损害，比如有些小区业主委员会成立后因为种种原因往往得不到行政部门的指导和支持，其成立过程往往增加了很多困难；聘请物业管理企业提供物业管理服务，是典型的民事行为，一旦有纠纷，应属于“民不告、官不理”的范围，但《物业管理条例》却规定房地产行政部门负责监督全国物业管理活动，并且物业管理公司出现违反合同的事项，可以用行政处罚权对其进行处罚，这不免有扩大行政管理权力和为行政管理部门创造收入之嫌。尤其重要的是，一个小区到底需要多少物业管理费来使得自己的物业保值增值，这是典型的民事行为，这需要业主根据各个小区自己的需要以及自己的收入水平和物业管理费的成本收益比来做决定，但《物业管理条例》却规定，“物业服务收费应当遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应的原则，区别不同物业的性质和特点，由业主和物业管理企业按照国务院价格主管部门会同国务院建设行政主管部门制定的物业服务收费办法，在物业服务合同中约定”。对此，政府给与一定的指导，并代表业主的利益在业主的请求下监督物业管理公司滥收费行为，是可以的，但越俎代庖，政府用行政法规去规定物业管理应收多少费，这显然是行政主管部门在利用制定行政法规的机会为自己捞取更多的行政权力，并且这样做并不有利于业主更好地通过物业管理来使得自己的物业保值增值。

　　行政部门为了自己管理的方便，往往偏袒物业管理公司，并且赋予营利性的企业以公共权力。比如《物业管理条例》规定，“对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，物业管理企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告”。还规定“物业管理企业应当协助做好物业管理区域内的安全防范工作。发生安全事故时，物业管理企业在采取应急措施的同时，应当及时向有关行政管理部门报告，协助做好救助工作。物业管理企业雇请保安人员的，应当遵守国家有关规定。保安人员在维护物业管理区域内的公共秩序时，应当履行职责，不得侵害公民的合法权益。”这些规定，看起来好像是给物业管理公司添加了很多义务，但实际上是通过行政法规的形式，给营利性的物业管理公司授予了很多不应该有的公共权力，而这些权力应该授予业主大会及其委员会，因为小区的主人是全体业主，是业主大会及其委员会，而物业管理公司是业主大会及其业主委员会通过商业合同聘请的。那么，行政部门为什么把这些公共权力授予物业管理公司而不是业主大会及其委员会呢？其原因就是房地产管理部门在目前阶段与物业管理公司的关系比与业主的关系要亲近，把权力授予物业管理公司，管理起来更加方便。或许也正是这一原因，《物业管理条例》规定，业主不缴物业管理费，物业管理公司可以向法院起诉，但物业管理公司没有提供相应的物业管理服务，《物业管理条例》却没有对等地规定业主和业主委员会可以向人民法院起诉。这说明《物业管理条例》偏袒物业管理公司。而物业管理实践中也表明，由于没有任何法律明确规定业主委员会是法人，它虽然根据《物业管理条例》有权与物业管理公司签订合同，但如果向法院起诉物业管理公司，法院可以以其没有法人资格而拒绝其起诉请求。《物业管理条例》没有规定业主委员会可以向法院起诉物业管理公司，这使得业主在维护自己权利时无法利用司法途径，明显处于弱势地位。

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