【摘 要】为了稳定土地市场,提高政府在统一供地方面的能力,土地收购储备是非常重要的方法和手段之一。为了更好的完善土地收购储备制度,笔者对近年来我国在土地收购方面的政策和规范做了解读和分析,并在此基础上对土地收购储备制度进行了探讨。
【关键词】土地;收购储备;完善;制度
前 言
土地收购储备对于增强政府统一供地,稳定土地市场,调控土地供应量,具有极其显着的作用。在我国,土地收购储备制度已在全国范围内基本建立,从诞生之日起就显示出了强大的生命力,并在调控土地市场中发挥了重要作用,但也存在许多问题和不足,需要进一步规范和完善。本文试图从加强土地储备法制建设、建立有效监督机制、合理确定土地储备范围、提高土地收购储备运行效率等角度,提出克服土地收购储备缺陷和从根本上完善收购储备体制的一些建议与设想。
1 目前我国土地收购储备制度存在的问题
1.1 片面追求收益最大化,违背其存在的根本目的
市场上可供建设的土地过多时,开展收购以减少市场中土地供应潜在数量;市场上可供建设的土地过少时,将储备的土地释放出来,缓解需求压力。因此,土地收购储备制度是市场经济的必然产物,其目的是调控土地市场,规范土地市场运行,但是目前有不少地方政府轻视了土地收购储备机构存在的根本目的,把土地收购储备当成了牟利工具。虽然运行规则都是“低买高卖”,而且最终结果都是要赢利的,但在此情况下,土地收购储备机构相应地演化成为一个经营土地的实体,并且不可避免带上浓厚的“企业追求收益最大化”特征。
1.2 强制收购(征收),显失公平
在实际土地收购(征收)中,不少地方由于土地收购价格内涵不明确,土地收购储备机构常常忽视原有土地使用者利用土地的合理要求,过度使用政府强制力,强迫原有土地使用者必须接受政府收购土地的行为。收购储备机构在收购(征收)土地时,或者补偿价格不合理,或者在“定金储备”、“红线储备”、“规划储备”的名义下,以行政手段剥夺原有土地使用者开发、转让土地的法定权利,这些收购方式在一定程度上侵犯了原有土地使用者合法权益,有失土地市场的交易公平。
1.3 收购储备范围的扩大容易造成建设用地闲置浪费
土地收购储备制度在建立之初主要是面向存量建设用地,但随着中国经济社会发展和土地市场逐步建立健全,土地收购储备的范围和对象不断扩大,也带来了始料不及的负面影响。不少地方都将收购储备用于征转农用地,取得并开发储备新增建设用地,这对于足额、及时支付农民的征地补偿安置费、统一供地、实施城市规划和保障必要建设是极有帮助的。然而,当收购储备获得的大量借贷资金涌入农地转用、征地过程,促使原来农地征转中普遍存在的资金“瓶颈”问题迎刃而解时,也使得政府的新增建设用地储备量过大。
1.4 土地收购储备只能调控当地的土地市场
由于土地资源具有空间位置固定的特点,地方政府收购储备的土地只能在其所辖范围内进行收放。因此,土地收购储备在稳定市场、调控经济方面所发挥的作用主要是局部的,无法对多个城市组成的区域土地市场或全国土地市场进行有效调控。另外,由于收购储备机构隶属于当地政府,其供地行为和对行业的宏观调控效果,往往只能随当地政府对相关政策的理解和行政偏好而改变,因而也就很难在中央政府层面实现全国一盘棋的统一调控。
2 完善我国土地收购储备制度
2.1 加强土地储备法制建设,建立有效监督机制
虽然国土资源部、财政部、中国人民银行在2007年底联合制定发布了《土地储备管理办法》,但关于土地储备管理方面的法律却还是一片空白。因此还需要加强土地储备法制建设以及相应配套的法规, 如旧城区拆迁的货币补偿、土地整理、改造成本的协调,企业土地收购,公益性用地管理和划拨,隐形土地市场的处理,等等,使土地储备工作有法可依。具体如下:
2.1.1 对土地储备的内涵、范围等内容进行明确规范。包括土地储备的内涵、性质与范围,土地储备机构的性质以及储备机构的权力等;
2.1.2 对土地收购、拆迁、出让等的操作方式与管理制度进行规范与约束。包括规范土地收购的操作程序及操作方法,土地收购补偿费的确定方法及其支付方法,已储备土地的拆迁整理管理制度,储备土地的出让方法;
2.1.3 规范土地储备资金运作与管理办法。对土地储备资金的取得渠道,资金的运作与管理,土地储备中心贷款的数额与力度,以及土地储备增值收益的分配与管理等方面进行规范和约束;
2.1.4 建立土地储备的监督制度。明确土地储备的监督机构及其监督措施;建立土地储备工作监测与考察制度,即按照有关绩效指标对土地储备工作进行测评,并建立一定的激励机制和奖惩制度;
2.1.5 建立健全土地储备的法律制度。尽快出台全国性的土地储备法律法规,使土地储备工作做到有法可依,对违反土地储备的单位和个人依法追究法律责任。
政府既是土地储备政策的制定者,也是落实土地储备政策的指挥者和监督者。这就有可能使政府超越于土地储备制度之上而不受任何约束,为了实现某一目标而忽视其它目标,造成经济和社会的畸形发展。必须建立切实有效的监督机制,对政府土地储备工作进行监督。如建立人民代表大会审议土地储备制度,对实施土地储备制度的重大决策进行审议;建立土地储备制度落实情况汇报制度,要求政府定期向人民代表大会汇报土地储备制度的实施情况;建立土地储备制度重大项目听证制度,要求对土地储备过程中的重大事项举行听证。
2.2 合理确定土地储备范围,促进土地市场健康发展
土地收购储备制度不是简单的“以地生财”,其目的在于加强土地调控,规范土地市场运行,优化配置城市土地资源,集约利用土地,为城市经济长期健康发展提供资源保障。因此,对土地收购储备制度的运作不能单纯以经济效益来衡量,还应考虑社会效益、生态效益等诸多方面,并制定出一套集生态、社会、经济等为一体的评价标准,科学规划土地储备和供应的适度规模,使土地收购储备制度健康发展。
2.3 提高土地收购储备运行效率
2.3.1 土地收购环节上必须遵循科学的程序,并灵活采用协议收购、土地置换、意向收购等多种收购方式。
2.3.2 在土地开发整理环节上引入市场化的运行机制。建立土地开发整理中心,专门负责收购地块的租赁、拆迁、安置、土地平整、“三通到位”和协调规划工作,土地收购储备机构只负责监督管理。
2.3.3 在土地储备环节上,应实现效益储备向发展储备的转变。由即收即储即拍转向根据城市发展规划逐步向市场提供土地资源。
2.3.4 在土地出让环节上,储备土地出让必须纳入统一的土地供应总量计划,并遵循公开出让的原则,尤其是各类经营性用地必须以招拍挂方式进行。根据土地市场的供求关系,对暂时不出让的储备地可采取租赁等方式,以实现土地资源的充分利用和收益最大化。
3 结束语
土地储备制度是政府为提高对土地市场变化的敏感度,集约利用闲置或低效利用土地,有效调控土地市场供求的一项管理制度。从本质上讲,建立土地储备制度不是为政府开辟新的“财路”,而是要通过“收购开发、储备、出让”这三个步骤来实现由政府控制城市建设用地的供应总量,最终达到适时、适当调控房地产市场的目的。
参考文献:
[1]吕世娟:土地收购储备工作存在的问题与对策浅析[J],管理观察,2009,25:297-298.
[2]黄志斌:从哪来怎么用如何管———略谈土地收购储备制度运行中的资金问题[J],中国土地,2006,(3):30-31.
