我国农村住宅发展政策体系的主要构成
农村正逐步引入先进、适用的住宅技术,科技部与相关部门也在联合推进执行相关的“科技下乡”政策。在融资方面,湖州、温州和嘉兴等地率先开始试点农村住房抵押贷款政策;青海省则实施了农村奖励性住房建设计划,对农村住宅建设进行补贴。在建材方面,把支持农民住宅建设作为扩大内需的举措之一,采取有效措施推动“建材下乡”。在人员培训方面,为保证农村住宅建设质量,不少地方政府开始加强农村住宅建设管理技术人员的培训工作。农村住宅供应政策在我国,“自筹资金、自主建设、自我管理、家庭自用”是农村住宅供应的基本政策。这种住宅由农民自我供应的模式充分调动了广大农民建设家园的积极性,推动了农村住宅的快速发展。随着经济的快速发展,一些农村地区开始效仿城市,实施住宅产业化政策。但是,由于受到农村宅基地等相关制度的约束,这种住宅供应模式在农村还比较少见。对于农村的五保户、低保户、贫困残疾者等难以自主建设住宅的困难群众,各地方政府也相应实施了住房保障政策。如,成都市出台了《关于建立农村住房保障体系的实施意见(试行)》,对农村困难群众采取救助政策,使他们能够拥有稳定的住所。此外,随着农村居民年龄结构的老龄化发展,为农村老年人尤其是留守老人提供能够保障其生活的公屋,正逐渐成为农村住宅公共建设的一个重要发展方向。农村住宅消费政策与农村住宅消费相关的政策主要包括:一是农村住房保险政策。近年来,地震、泥石流等自然灾害对我国部分农村地区的住宅造成了严重的破坏,如果没有相应的保险措施,农民重建家园将面临很多困难。对此,我国部分地区如浙江省、广东省等开始探索政策性农村住房保险,通过一定的财政资金补助,减轻自然灾害给农民住宅带来的经济损失。二是家电下乡政策。家电作为住宅建设的衍生消费之一,是提高农民居住质量的一个重要方面,中央政府给予了高度的重视,各地区实施效果显着。农村住宅改造政策随着近些年自然灾害的增多与极端自然天气的频发,农村住宅改造问题日益凸显。据调查,汶川地震中四川省有347.6万户农房受损,其中126.3万户需重建,221.3万户需维修加固。这不仅表明农村已有危房的改造应加速推进,而且意味着农村新建住宅应当执行更加严格的抗震标准。目前,针对农村普遍存在的危房问题,中央正逐步扩大危房改造试点,逐年加大资金投入力度,完善相关的税费、土地、建材、贷款等优惠措施。对于城市郊区的农村,一些地方还推行了“村房两改”政策,加强城中村改造和农房改造集聚。在温州,通过实行“村房两改”,农户可以取得国有(划拨)土地使用证和房屋所有权证,其住宅可以用来抵押和交易。农村住宅处置政策农村住宅的处置政策主要涉及宅基地的处理问题。在现有法律规定方面,农村宅基地的流转并不存在足够的依据。《担保法》第三十七条规定,耕地、宅基地、自留山等集体所有土地使用权不能抵押。宅基地的流转及农村房屋产权登记制度等在《土地管理法》(2004年修订)和《物权法》(2007修订)中也找不到足够的法律依据。但是,在实践中,农村宅基地的流转不仅存在,而且还存在一定的现实需要。据国土资源部统计,在经济发达地区特别是城乡结合部,农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押等变相流转已经是普遍现象,形成了自发的隐形市场。
农村住宅政策体系存在的主要问题
近年来,随着国家对“三农”问题关注度的提高,各地区围绕农村住宅发展的相关政策进行了有益探索,推动农村住宅政策体系不断完善。但是当前的政策体系还存在一些问题,若不予以重视,可能会阻滞我国农村住宅健康发展。(一)农村住宅政策的地域特征偏弱我国幅员辽阔,各地区的经济发展水平、宜居空间分布、自然气候、民族习俗、居住文化等各异,农村住宅发展具有明显的地区差异性。然而,我国在制定农村住宅发展的相关政策时,对地域特征的考虑不足,“一刀切”的现象时有发生。(二)农村住宅政策间的协同性较差首先,受历史形成的城乡二元结构的深刻影响,我国城乡间很多相关政策没有实现对接。现行的规划政策仍然将农村和城市分别对待,没有做到全国一盘棋,不利于统筹发展,由此造成城乡住宅的非协同发展,无法对城乡住宅进行有效的规划管理。其次,在规划编制和政策制定的过程中,由于没有将公众参与、多部门参与作为法定程序,使得部分规划和政策没有突出对公众及社会弱势群体的利益保护,农村环境、资源和文化遗产等面临严峻冲击。此外,相关部门间存在各自为政的现象,“规划打架”、缺乏协调性的问题比较突出。如,部分地区在编制规划时没有充分征求当地的意见,导致土地利用总体规划与村镇建设规划不协调甚至相互矛盾,为后期农村住宅布局的调整增加了不必要的困难。(三)农村住宅政策更新缓慢从实践来看,我国农村住宅制度自新中国成立基本确定后,至今并没有发生大的改变。由于脱胎于计划经济年代,所以这些农村住宅制度中的很多规定已经不适应当前农村的发展形势。以宅基地政策为例,宅基地政策是我国农村住宅政策体系的一个关键环节,但目前已经成为一个薄弱环节。宅基地的无流动性、无偿性和无限期使用等特性不仅造成农村大量宅基地的闲置与无序扩张的矛盾,而且宅基地使用权的非流转性也阻滞了农村剩余劳动力的转移。[1]然而,从实践来看,尤其在城市郊区的农村,宅基地流转已经成为农村土地流转的重要内容之一。目前,在部分已经开始实施宅基地流转的试点地区,其实践面临的主要问题便是法律障碍,导致试点推进速度较慢。而在城镇化过程中,城市周边农村住房的拆迁也存在问题。(四)农村住宅政策的执行效力偏低有研究发现,政策方案的科学制定对该政策目标的实现所起作用只占10%,政策目标能否真正实现,其中90%取决于政策是否得到有效的执行。[2]多年来,我国围绕“三农”问题已经制定了不少有益的政策措施,但是这些政策经过从中央到省、市、县、乡镇再到村的层层传达之后,其具体实施过程经常与政策制定初衷有所偏离甚至“走样”,农村住宅政策也是如此。
完善农村住宅政策体系的建议
在农村住宅发展政策体系的建立过程中,不能奢望一次性构建一个完善的政策体系,更不能孤立地进行实践探索,而要在探索中不断对比分析、总结经验。应当在农村住宅政策实践的同时,推进农村住宅政策的跟踪研究与效果评价。根据研究成果,一方面,政策要及时更新,解决政策不适当、不协调带来的实践矛盾;另一方面,政策的更新应持审慎的态度,要形成科学决策机制、政策执行评价反馈机制,要着眼于农村住宅的长期发展,不能局限于短期的利益矛盾。因地制宜制定农村住宅政策针对我国农村住宅发展地域特色较强的特征,应根据各地的实际,因地制宜改革宅基地供给、流转、置换等相关政策,选取适合当地实际的住宅供给模式,遵守全局与局部兼顾的原则。先由中央政府明确制定农村住宅发展的大政方针,尽量从宏观角度进行政策引导,发挥中央政策的宏观统领作用,同时给各地区留有一定合理的政策执行空间。允许地方政府根据当地的地域特色,酌情制定和细化本地区的农村住宅发展政策,注重政策的分类指导,突出政策的灵活性。加强农村住宅发展政策体系建设的法律保障针对农村住宅政策存在执行效力低、容易滋生腐败、导致耕地流失和生态环境破坏等问题,必须对政策的真正落实予以法律的保障。为此,必须突出农村住宅发展政策的严肃性,加强政策执行的监管机制、奖惩机制建设。一是加强执法队伍建设,通过培训提升执法队伍的整体素质和队伍形象。二是尽快对宅基地管理、农村房屋拆迁补偿等突出问题进行法律规范,通过法律法规的约束,维护农民的合法权益。同时,针对农民整体法律意识偏低的现状,应当以教育培训等方式,大力宣传农村住宅发展的相关政策,提高农村居民的法律意识,从而促进农村住宅政策的有效落实和农村经济社会的有序发展。建立农村住宅政策多元利益主体参与机制农村住宅发展涉及多方利益,既包括公共利益和政府利益,又包括部门利益和农民利益;既包括经济效益,又包括社会效益和生态效益;既涉及长远利益,又涉及中短期利益;既蕴含物质利益,又蕴含一定的精神文化效益。因此,在农村住宅发展过程中,要想协调好各种利益关系,必须建立多方利益主体参与机制,形成协同作用的政策体系。其中,政府应发挥主导作用,重点强化相关部门之间的沟通与协调,推动与农村住宅发展相关的其他政策,如户籍政策、农产品流通政策、税费政策等的协同落实。同时,切实提高农民和社会组织的参与力度,充分调动农民在住宅发展中的积极性,避免以行政命令代替农民的自主选择,切实保障农民的合法利益。应充分发挥社会组织的外部监督作用,从而促进农村住宅发展政策真正落到实处。
