农村土地作为农业人口的生存保障,历来成为国家“三农”战略和城乡二元结构调整的关注点。但由于上世纪末本世纪初国家经济结构的调整,促进广大乡村的巨变,农村青壮年大量外出的打工浪潮,国家鼓动农村人口向城市转移的涌动,工业化、城市化和新农村建设引发的“小产权房”遍地开花,使农村土地险象环生,问题日趋复杂,超越法律边界的现象严重。大量涉农土地案件涌入法院,使基层人民法院不堪重负,矛盾突出,审理难度大,处理相当棘手。正是基于如此现状,笔者愿就农民土地权益问题谈几点意见,期望有助于同行们在司法实务中有所启发与思考。
一、一个不容忽视的老话题:农民土地权属之性质剖析
据相关媒体关于深圳土地改革试点的报道,最引人注目处有两大方面,一是小产权房可能“开禁”,二是农民土地之使用权可能飞越式提升,并进而鼓吹这种使用权将变成所有权。其实,这两大问题是一个问题,即农民土地权属之性质问题。首先,有一个不争的事实,国家确实启动了农村土地改革试点,试点之地亦确实在深圳。一方面,国土部部长徐绍史3月11日在列席十一届全国人大五次会议时曾表示,今年开始试点的治理小产权房将为下一步大规模的清理作准备。这一表态触动了国人的敏感神经,备受网友关注,在3月12日“百度新闻两会热搜榜、新闻转载榜”的梯单上,《国土部:正为大规模清理小产权房做准备》成了转载率最高的新闻。 事实上,国土资源部和广东省政府已于5月25日在深圳宣布启动土地管理制度的改革试点。人们由此推出“小产权房可能开禁”的预示性评论。另一方面,笔者于春节期间曾接触到从广东、深圳返乡的打工群,据称深圳改革亮点很大很多,农民土地权益提到前所未有之高度,当地确有使用权提升为所有权的说法。看来,中国农村土地的第三次改革风暴,有可能不久将震荡中国大地。
上列两个问题,直接涉及中国农村土地政策上的宪法原则。假若果真如上列趋势,势必导致宪法原则之动摇,从而引起人们的质疑,如此大破大立,是改革创新,还是改革违宪?我国宪法总纲(第十条)规定:“城市的土地属于国家所有(第一款)。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有(第二款)。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿(第三款)。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让(第四款)。一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地(第五款)。”该条作为我国土地权属与利用的宪法原则,不可谓不全面,不可谓不明确,但事实上地方政府想怎么干就怎么干,开发商想怎么开发就怎么开发,农民想怎么卖就怎么卖。国土部不问,基层政府不管,村级政权从中谋划并捞钱获利,宪法原则何在!
在笔者看来,我国现行法律无论是作为国家根本大法的宪法,还是作为专门法的土地管理法和农村土地承包法,对农民土地权属的定性只能是使用权而非所有权。但由于我国从中央官员到地方官员,一提到农民土地承包权的保护、土地流转的推进,就毫无顾忌的夸大其词,使人们认为农民使用的土地可以想怎么处置就怎么处置,从而使土地上本已乱象环生的趋势推波逐浪,恶性循环。我们必须明白,农村土地问题是国家的重大问题,必须引起高度重视,过渡放权必将导致毁灭性的灾难,“小产权房”即是典型教训。在这个问题上,我们应当认真吸取苏共(布)晚期苏联土地政策的教训。列宁时期于1921年开始的“新经济政策”,废除地主土地私有制,无偿剥夺土地者所有者,实行全部土地国有化,确立农户用地权和土地出租权,创造合作社,引导农民走社会主义集体化道路,创造了经济振兴局面。后来,苏联在戈尔巴乔夫和叶利钦执政时推行全盘私有化,走入了社会主义前途的不归路。
二、一个应当关注的重大课题:农民土地使用权流转合法性考量
中华人民共和国土地管理法第十四条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承担经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间的土地进行适当调整的,须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。第十条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”中华人民共和国农村土地承包法除第十八条、第二十七条对承包方案和个别农户间承包地的适当调整仍重申两个“三分之二”原则外,主要内容为承包地流转的规定。第三十二条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。这是流转方式的规定。第三十七条规定:“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的,应当经发包方同意。采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案”。这是关于农民承包经营权流转的限制规定。
用上列法律规定检视目前农民承包经营权的流转,现在的农户流转承包地,一般情况下都是自己想怎么流转就怎么流转,“两个三分之二”的集体决定权被闲置,应当经发包方同意的转让或流转和应当报发包方备案的其他流转,均被农户自己独断,造成很多矛盾,使流转纠纷的解决复杂化。这种承包经营权的“野马式流转方式”,突出表现为以下几个方面:
一是“卖房搭地式流转”。中国南方地区的乡村农房,大多为土木结构,砖混结构极少,因而很难卖得一个好价钱。农民们灵机一动,就地生财,把目光锁定在承包的土地上,卖房的同时搭上承包地转让,房和地同时作价,来个“地随房走”,房价就立即飙升起来,一般情况下地价等同甚至数倍超过房价。按说,这种“绝卖式流转”,本应经过发包方同意或者批准备案,但买卖双方私下交易,庚即拿钱走人。一是卖方一旦远走他乡后未能获得理想生计,又倒回原籍,以承包地转让未经发包方同意为借口,声称“卖房搭地”违法,诉至法院,请求退钱还房还地。如刘传琼与陈万祥两户卖房搭地纠纷,于2007年成交转让,2009年刘回原籍起诉请求法院判决转让无效。理由是她已成失地失房农民,生活无以为继,使法院处理相当棘手。 据了解,此类情况全国各地较为普遍。
二是农户与开发商联合建房谋利。按照法律规定,农村耕地转为建设用地是严格限制的,且无论城镇征用还是新农村建设均实行严格的报批制度。但现今的农户,将承包的土地视为个人所有的财物,随意处置,无需经过报告批准程序,他们戏称为这叫二十一世纪的“人有多大胆,地有多大产”。开发商也无需办理开建手续,只要给村、乡(镇)交纳了管理费,由村乡向国土和城乡建设部门沟通即可。为遏制此类现象,笔者所在法院研究决定,对农村建制镇周边农户非法转让土地违法建房情况摸底调查,向各派出法庭发出《关于我县农村建制镇周边农户非法转让土地违法建房情况摸底调查的紧急通知》结果村、乡(镇)不配合,无法完成摸底调查,只得商国土、城镇等单位查处,至今石沉大海。
三是农户与城里人“城乡合作建房”。据报载:福建省厦门市海沧区人民法院审理了一起“城乡合作”在农村违法建房的案件。法院判决合同无效,所受损失双方各自承担一半。 2012年2月底,北京法院判决了一起国土官员对小产权房不作为的渎职案,即北京市国土局怀柔分局执法队负责人曹某对水岸江南的小产权房项目视而不见,被法院以玩忽职守罪判刑。此案为国土部督办案件,被人们称之为“小产权房治理从打雷到下雨之案”。 事实上,此类案件在全国各地均有发生。大多是一些退休干部认为城里环境不理想,到乡下尤其是风景名胜区域与农民联合建房,以供晚年养生之用。笔者所在的奉节天坑、地缝景区,退休人员涉及县城、中等城市和重庆市区,参与者不在少数。
四是公开或变相买卖土地。据《法制日报》记者调查报道,湖南省永州市江水县潇浦镇三元村六组组长蒋某湘、会计蒋某跃于2012年5月21日晚,召集全组村民开会,将本组位于县城规化区内部分土地以5-8万元一亩不等的价格卖给村民建房,现在地谁占起的就由谁买起,至于村民买地后是自己建房还是卖给别人使用,组里不加干涉。会后,该组村民先后倒卖土地42.36亩,人平分得卖地价12100余元。此案被江永县检察院批准逮捕了该组组长、会计等8人。据调查此类案件在当地也只是冰山一角。 这种公开买卖土地的事件,就全国而言毕竟是少数,而农民以土地流转为名变相地非法买卖土地的事件几乎在全国各地相当普遍,至于农村集体经济组织、其他单位和个人以建设新农村、文明生态村、中心村、农庄、观光农业、设施农业、体育休闲产业等名义,未经依法批准,将土地用于非农业建设的,随处可见。
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