[内容摘要]:房价飞涨,并非经济领域的正常现象。作为国家经济生活的“总主管”,国务院及相关部委是否采取了合法、合理、有效的应对措施?面对房地产市场错综复杂的利益关系,政府能否“拨开云雾”,打击非法活动,稳定房价,守住普通民众对之的信赖?未来的房地产市场,政府有效的调控措施是什么,究竟“路在何方”?通过这三个方面的阐述,希望解开房价飞涨背后的神秘面纱,同时也为行政权力在经济领域的行使探寻有益经验。
[关键词]:金融、财政措施 土地政策 行政手段 保障性住房
住房问题不仅关系到民生,是国民生存、生活之根本,而且关系到国家金融秩序的安全、整体经济的稳定发展。近期美国次级债务危机的爆发,也给了我们一个警示,金融问题牵一发而动全身。房价过高已经到了政府不得不运用各种调控措施,且必须是合法、合理、有效调控的阶段。
一、国务院、相关部委针对房地产市场的主要规范性文件及其分析
政府干预经济,进行宏观调控的手段无非有以下几种:财政,税收,信贷,行政手段。[①]在房地产领域,政府还有一个比较特殊的砝码:土地政策[②]。面对房价的高涨,政府并非无所作为,针对各个阶段出现的问题,总结挫折、教训,制定了众多的规范性文件。在短短的几年时间里,针对同一问题,如此密集的规范性文件,在整个新中国历史上也是罕见的。以下主要选取几个笔者认为最为重要的规范性文件,简要介绍,分析,以透视行政权力运行的始末。
(一)2002.7,国土资源部,《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(即国资部11号令)
国资部11号令的核心内容是,“除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外,商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式,其他土地的供地计划公布后,同一宗地有两个或两个以上意向用地者的,也应当采用招标拍卖挂牌方式供应”。其目的是为了规范国有土地使用权出让行为,优化土地资源配置,建立公开、公平、公正的土地使用制度。
这里涉及到我国土地政策的变革。1990年,国务院发布了《城镇土地使用权出让和转让条例》(俗称为国发第55号令),使城镇国有土地的所有权和使用权相分离,土地使用权正式成为一种商品,解决了土地的商品化问题,由无偿划拨、无期限使用、无流通变为有偿、有期限、可以流通。由此,在实践中,开发商通过政府的土地划拨获得土地,进行开发,而“作为报偿,开发商通常承担市政和商业配套的开发”[③]
显然,从无偿使用到有偿划拨,协议转让,让各级政府看到了隐藏于后的巨大利益,划拨给谁?划拨多少?通过什么形式?作为一级政府,众多的社会因素都需在考量之中,但无疑为权力寻租提供了条件,也使得实力雄厚,后台关系硬的开发商占尽先机。国发55号令的紧随市场经济的大势,其出发点是正确的,但并没有通盘考虑土地使用权商品化之后的一系列问题,由此在经营了十几年后,以规范国有土地使用权出让行为的国资部第11号令出台。
“招拍挂”作为市场经济运行的方式,本无可厚非,但似乎就是这一政策引起了中国房地产市场的一系列变化。“从房地产市场的源头市场,即土地市场角度来看,有一点则几乎可以肯定,那就是,全国房地产价格2002年后的猛涨,与“土地招拍挂”在全国开始普遍实施(杭州等一些城市,早在1998年就开始实行土地储备、招拍挂制度);以及2004年后房地产价格的暴涨,与8.31大限后“土地招拍挂”在全国各地普遍的严格实施;并非只是一种时间上的简单巧合。”[④]
(二)2003.6,中国人民银行,《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(即央行121号文件)
央行121号文件的主要内容是,“房地产开发企业申请银行贷款,其自有资金(指所有者权益)应不低于开发项目总投资的30%”;“商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款;对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款,贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%,贷款期限最长不得超过2年”;“商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款;借款人申请个人商业用房贷款的抵借比不得超过60%,贷款期限最长不得超过10年”。
到2003年,中央政府认为包括房地产业,重工业和资源性产业在内的国民经济基础行业出现了投资增长过快,规模过大的现象,有可能会导致通货膨胀,经济进一步过热。由此,央行采用控制信贷的方式,试图用紧缩的金融信贷政策调控国民经济。121号文件只是政府大规模宏观调控的一个具体方面,但从以后的发展来看,其几乎没有什么效果。投资热潮并没有消减,房价持续上涨,中央政府轻视了民间投资、外资涌入的热情以及对政策贯彻实施的过分自信。
(三)2004.3,国土资源部、监察部,《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法检查工作的通知》(即71号令)
71号令的出台是在2003年8月国土资源部等五部委对31个省市自治区的用地情况进行充分调研的基础上做出的。其重点是,2004年8月31日是办理协议出让土地的最后期限,城市建设用地的供应全面市场化,提高房地产开发的资金门槛。事实上71号令是国资部11号令的继续,深化,中央政府开始收紧土地供应。
从2002年到2004年,可以视为中央政府对房地产市场宏观调控的第一阶段。政府运用信贷、土地政策等应对。对房地产市场投资过快,就收紧银行贷款,减少资金供应;对土地关注过多,房地产企业蜂拥上马,就减少土地供应,防止经济过热。这本是政府干预经济的一般的市场化手段,出发点和目的都是正确的,但结果却让人大跌眼镜,这一阶段房价继续猛涨。中央政府开始寻找下一阶段宏观调控的出路,事实上71号令监察部的进入就是一个信号。
(四)2005.8,《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》(即国八条)
国八条的核心是,高度重视稳定房价工作;切实负起稳定住房价格的责任;大力调整和改善住房结构;严格控制被动性住房需求;正确引导居民合理消费预期;全面检测房地产市场运行;积极贯彻调控住房供求的各项政策措施;认真组织对稳定住房价格工作的监督检查。
纵观国八条的内容,中央政府已经认识到对于房地产市场的调控并非可以“一招制敌”,在考虑金融,土地政策的基础上,综合考虑政策落实,政府责任,民众心理,投资、住房结构等因素,首次提出并强调了各地方政府的责任,提出对于“造成房地产市场大起大落,影响经济稳定运行和社会发展的地区,要追究有关责任人的责任”。
(五)2006.6,《国务院六项针对性措施促房地产业健康发展》(即国六条)
国六条的主要内容是,切实调整住房供应结构;进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用;合理控制城市房屋拆迁规模和进度,减缓被动性住房需求过快增长;进一步整顿和规范房地产市场秩序;加快城镇廉租住房制度建设,规范发展经济适用住房;完善房地产统计和信息披露制度,增强房地产市场信息透明度。针对国六条,国务院办公厅于2006.6.30发布了《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》。而这个通知正是为学者、百姓所广为诟病。主要体现在通知第一条,切实调整住房结构方面。
1、“凡新审批,新开工的商品住房建设,套建面90平方米以下的住房(含经适房)面积所占比重,必须达到开发建筑总面积的70%以上”;“过去已审批但未取得施工许可证的项目不符合上述要求的,应根据要求进行套型调整”。
学者、百姓纷纷质疑“90平方米”“70%”的标准从何而来?是不是现在的购房者大多数(70%)都是需要90平方米以下的房子?已经有了小户型,希望换大户型的真正需要住房的人是不是所占比例真的不大?中央政府这种不予充分调研而直接制定政策的做法是否能够得到地产开发上的支持采用,能否取到良好的效果?实践中发现地产开发商提高楼层间距,规避“90平方米”的做法让决策部门异常尴尬。尚且不论比例是否恰当,对于“过去已审批的”“重新调整”更让人寒心。法律不溯及以往的理念早已深入人心,为何政府却不了解?朝令夕改,又如何让众多的市场主体树立对政府的信心?
2、“从2006年6月1日起,对购买住房不足五年转手交易的,销售时按其取得的住房收入金额征收营业税”“个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%”。
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